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公益一类地勘单位的困惑与对策

发布时间:2019年01月10日
来源:中国矿业报(2019-01-07) 作者:毛建国(安徽地矿局第一水文工程地质勘察院)

我国地勘行业事业单位的分类改革于2015年基本完成。由于缺少顶层设计和国家配套政策,改革后的公益一类事业单位一直职能不明,且与公益二类和生产经营类单位在地质工作中同质竞争比较严重,有失国家分类改革的初衷。

公益一类事业单位正是由于职能不明,几年来在管理上始终不到位,人心涣散,职工工作的积极性不高,对国家分类改革感到困惑。因此,如何解决公益一类事业单位的职能问题,是分类改革后要深入探讨的问题,也是解除公益一类单位困惑的关键。

一、公益一类地勘单位的主要困惑

1.单位自己去找职能

由于缺少顶层设计和国家配套政策,自2015年分类改革以来,公益一类单位的职能一直不明确。尤其是国家相继出台的“政府购买服务管理办法”政策,规定承接主体只能是公益二类和生产经营类,与公益一类单位无缘,则更使公益一类单位感到困惑。迷茫之中,主管部门还要求公益一类单位自己去地方寻找职能。诚然,作为一类单位到地方加强沟通联系,寻找职能是有一定的必要性,但作为一直从事国家公益性、战略性、前瞻性和基础性的地质事业单位,在市场经济下,到地方寻找职能,只能是杯水车薪,治标不治本,解决不了实质性的问题。因此,使得广大职工始终难以理解分类改革之目的,对未来工作也缺乏信心。

2.事企分离后的职工工资、福利等差额无人承担

根据国家事企分离的改革要求,目前大多数的公益一类单位已事企脱离。然而,长期以来,由于地勘单位在工资(主要指省直地勘类工资与各地市公务员工资标准的差额以及一类与二类和生产经营类工资标准的差额)、职工福利(主要指住房公积金不同标准差额)和物业管理(指职工大院环卫)以及社会帮扶等方面的额外资金(不包括已取消的综合奖金)支出,约占工资总额的15%~20%左右,而这部分的资金,均是出自过去的企业创收。如今内部企业消失了,财政拨付给公益一类单位的事业费又不包含这些额外的支出费用,因此,这让一类单位感到困惑,颇有巧妇难为无米之炊的感觉。尤其是广大职工对正常工资收入(不含已取消的综合奖金)突然减少1.0万~1.5万元/年(与二类和生产经营类单位相比),更是难以理解,对分类改革感到失望。不仅影响了一类单位职工工作的积极性,而且让部分年轻人也产生了跳槽的想法。

二、解决公益一类事业单位困惑的对策

1.国家有关事业单位分类改革的目的与意义

我觉得,解决公益一类事业单位的困惑,有必要先谈一下国家有关事业单位分类改革的目的与意义。分类推进事业单位改革,是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措,是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。

目前,有为数不少的人对国家分类改革的精神并没有真正领会。例如,有的省将所有地勘单位全部划为生产经营类,有的省全部划为公益二类,有的省全部划为公益一类。甚至有的人偏颇的认为全部划为生产经营类比较符合当前和今后的改革形势,划为一类又回到了计划经济时代。暂不说这些省违反国家分类改革的指导意见行事,就实际而言,至少缺乏科学分类,搅乱了整个地勘行业一类、二类和生产经营类单位将来的工作秩序和地质市场秩序,在一定程度上影响了地质事业的科学发展。

国家之所以实行分类改革,是因为事业单位从我国改革开放以来几经改革,并总结出一些急需解决的问题:一是事业单位功能定位不清,政事不分,事企不分,机制不活;二是公益服务供给总量不足,供给方式单一,资源配置不合理,质量和效率不高。具体表现为:不少的事业单位一边吃皇粮,一边吃市场,鱼与熊掌兼得;有的事业单位借改企之名,垄断国家公益事业工程项目,并大肆提高工资和奖金的标准;有的事业单位改企,不是自负盈亏,仍然拿着国家的事业费,包赢不包亏;有的事业单位为了追逐市场项目和利润最大化,对公益事业项目不能保质保量的按时完成或无暇顾及,等等。不仅扰乱了市场,出现了分配不公平,而且公益事业的质量得不到应有的保证,等等。这些问题严重影响了公益事业的健康发展和我国市场经济的规律,迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

实事求是地说,从完成公益性地质工作的绩效而言,同等条件下,一类单位要比追求利润最大化的二类和生产经营类略胜一筹。这也是不争的事实。

2.顶层设计是解决公益一类单位职能的关键

关于顶层设计,可分为四级:一是党中央国务院,二是各部委,三是省厅,四是各地勘单位的主管局。为了实现国家“到2020年,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。”这一分类改革的总体目标,各部委宜出台相关的指导意见,各省厅和主管局宜出台相关的实施意见。因为地质事业的科学发展,职工利益的公平公正,改革的成功与否,涉及到方方面面,省市各自为政,是很难实现总目标的。实际上,关于事业单位的改革,中央已明确指出:“中央和国家机关负责所属事业单位进行改革”,“坚持分类指导,分业推进,条块结合,上下结合的方针”。《国务院关于加强地质工作的决定》在国有地勘单位改革中,也曾指出:“省政府和国务院机关部门要认真总结改革经验,加大工作力度,因地制宜,区别对待,加强改革的指导”。

关于公益一类单位的职能问题,中央国务院的分类改革指导意见已基本定调,关键是各部委、省厅和主管局再作好进一步的细化工作,尽快出台相关的意见予以明确。根据中央国务院分类改革指导意见和地勘行业的实际,建议地勘单位公益一类、公益二类和生产经营类的主要职能分别予以明确如下:

(1)公益一类地勘单位:主要承担由政府提供的基本公共服务或仅为机关行使职能提供支持保障服务,不易或不能由市场配置资源,不开展生产经营活动,业务范围和服务范围由国家确定。通俗地说,只能承担国家基础性、公益性、战略性、前瞻性的地质勘查和服务工作。

(2)公益二类地勘单位:可以为社会提供公益服务或为机关行使职能提供支持保障服务;不以营利为目的,可部分由市场配置资源;在确保公益服务的前提下,可根据法律法规和政策规定,提供与主业相关的服务。通俗地说,在确保完成公益性地质勘查和服务的基础上,可以从事商业性地质勘查与开发工作以及与主业相关的经营业务工作。

(3)生产经营类地勘单位:主要从事生产经营活动,以营利为目的,所提供的产品和服务可以完全由市场配置资源。通俗地说:只能从事商业性地质勘查与开发工作,可以从事与主业无关的经营业务工作,不能从事公益性地质勘查工作(政府购买服务除外)。

在上述1~3类单位职能中,出现同质竞争的,要明确主次,例如:一类和二类单位,都能从事公益性地质工作,要以一类为主,二类为辅;二类和生产经营类单位,都能从事政府购买服务的公益性地质工作,应以二类为主,生产经营类为辅。相关部门在制定政策时,要适当考虑向为主的单位倾斜。这种倾斜政策主要体现的是职能问题,不涉及什么公平竞争问题。关于主辅可以通过资质区分一类、二类和生产经营类的工作水平,以便在竞标时加以限定,防止同质竞争,主次不分。

3.配套政策是调动一类单位工作积极性的基础

就分类改革后的地勘行业而言,如何保证一类地勘单位做实做强,增强单位的活力和公益属性,真正提高公益服务水平和效率,切实为社会提供优质高效的服务,尚需要顶层在明确职能的基础上再出台相关的配套改革政策。就当前来说,可以从以下几个方面来斟酌:

一是辅助职能政策。对于一类单位除承担由政府提供的基本公共服务或仅为机关行使职能提供支持保障服务等常规性工作外,可采取政府委托服务的形式承担有些不适宜市场化方式运作的公益性地质工作。当然,这需要政府在制定购买服务的指导性目录中,事先斟酌哪些不适宜市场的、不宜列入的项目,要预留给一类单位。针对一类单位的政府委托服务,应制定相应的“政府委托服务管理办法”,对承接的对象、委托内容、预算管理、履约管理和监督管理等加以明确,以保证委托的效果。“政府委托服务管理办法”,不仅是公益一类单位的配套政策,也是对“政府购买服务管理办法”的补充和拓展。

二是薪酬政策。宜以主管局为单位,以地勘行业为系统,根据地勘行业的特殊性,制定统一的地勘行业工资标准。不能参照地方公务员的标准发放工资,以至于有些省不到2000人的公益一类队伍,工资却有5~6个标准,使职工感到不公平。另外,地勘行业存在野外作业,比照公务员工资标准发放也有点不符合实际。

三是激励政策。打破过去传统的事业单位不能发放奖金的观念,以免人才流失和引不来“金凤凰”,影响一类单位的工作实力。像我国航天科研部门的技术骨干跳槽,应当说与我国事业单位传统的过死的薪酬分配制度有关。国家人社部虽然于2018年12月24日出台了《事业单位工作人员奖励规定》(人社部规﹝2018﹞4号),但规定主要是针对少数作出较大贡献的职工。对做出较大贡献的职工是需要奖励,而且有些需要重奖,但同时也要考虑调动全员职工工作的积极性,有些工作不是仅靠少数人来完成的,需要大家的共同努力奋斗。建议对绩效考核较好的单位,除了允许按一定比例给作出较大贡献的职工发放奖金外,全员职工也可以发放综合奖。允许一类单位发放绩效综合年终奖,不仅体现了对全员职工工作成绩的肯定,同时也能缩小一类单位和二类、生产经营类单位在正常工资上的差距。奖金来源由财政单列,不计入绩效工资总额。另外,也可以让一类单位探索年薪工资制、项目工资制和协议工资制等适宜领军型人才发展和作为的激励机制。

四是装备补给政策。目前,不少的一类单位生产设备陈旧、落后,跟不上时代发展的需要。作为主管部门,应根据一类单位的规模和专业技术水平以及社会发展的需要,配备先进的设备仪器,进一步增强一类单位的装备实力,更好地为社会提供优质高效的服务。

五是过渡期政策。关于过渡期,从目前情况看,原则上可按中央国务院的规定,以2020年为期限。当然,实际终止时限,应以国家有关地勘行业和地勘单位各项改革配套政策颁布并实施为准。在过渡期内,对于一类单位过去在工资、职工福利和物业管理以及社会帮扶等方面的工资总额之外的费用,应增加额外的不可预见费拨付。让一类单位过去额外的各项支出有一个过渡延续。不能教条地按照国家所谓的事业费标准拨付,至少让职工感到工资没有减少,生活水平没有下降,对改革抱有希望。国家事业费标准既有原则性、也有灵活性,更何况国家鼓励各部门、各地区在改革期间要探索增强事业单位活力的体制机制。

如果国家相关部门一时不易解决这些问题,一类单位可暂时比照二类单位采取事企分开的办法运作,内部企业暂时不脱离事业单位,待过渡期结束时,再正式脱离。企业与事业按各自的模式分体运行;企业收入实行收支两条线,统一管理,收益的使用按国家规定执行;企业盈利多余的资金,一部分用于补贴事业费差额,一部分上缴国家财政。

之所以给予这样的过渡期,主要是考虑由于历史的惯性作用,人们的思维也好、行业部门和地勘单位的管理也好、市场运行机制也好都有一定的滞后期;同时考虑地勘单位之间的平衡与公平,有利于稳步推进改革工作。

[责任编辑:dc]

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