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地勘资质取消,带来哪些影响?又该怎么办?

发布时间:2019年05月06日
来源:桔灯勘探公众号(2019-05-05)

中国的地质勘查资质取消,可能会出现因从业无门坎而导致勘查工作和矿产资源储量报告质量下降甚至作假等情况,且中国矿业资本市场的发展必然要求划清政府与市场的边界,政府主导的评审不宜作为解决市场问题的主要手段,因此亟需建立适应新形势的质量保障体系。

有业内人士提出可参考矿产储量报告国际标准体系(CRIRSCO体系)矿业资本市场合格人士制度,培育中国自己的合格人士。

那么,地质勘查资质取消所带来哪些影响?又该如何建立新的制度?地质勘查资质管理制度与CRIRSCO体系合格人士制度究竟有何不同?

 

来源 | 中国国土资源经济

原标题地质勘查资质与合格人士制度的对比分析

作者马艳平 李玉喜

 

地质勘查作为矿业的一个亚行业,经过几十年的发展,已形成了一套质量保障体系:一是地质勘查资质管理制度,二是各类技术标准体系,三是评审备案制度,四是专业人员资质及职称制度。2017922日,国务院下发《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔201746号),取消了地质勘查资质审批,这是国家对矿业行业审批制度改革的重要一步,意味着矿业行业将面临新的发展模式,既是机遇也有挑战。

为了应对行业发展转型过程中可能产生的矿产资源储量报告编制质量问题,有业内人士提出可参考矿产储量报告国际标准体系(CRIRSCO体系)矿业资本市场合格人士制度,在矿产资源储量报告编制领域培育中国自己的合格人士。

本文就地质勘查资质管理制度与CRIRSCO体系合格人士制度进行对比,分析地质勘查资质取消所带来的影响,在此基础上论证了建立中国矿产资源储量报告编制合格人士制度的可行性。

 

地质勘查资质与合格人士制度概述

 

地质勘查资质管理制度

地质勘查资质制度是一种行业准入机制,具有法人资格的勘查单位通过申请,经主管部门审批,可以取得地质勘查资质。自然资源主管部门对地质勘查资质进行分类分级管理。勘查单位获得资质的必要条件是:勘查技术人员、勘查设备、仪器、质量管理体系和安全生产管理体系符合国家规定的标准。勘查资质属于单位法人资质,是反映单位综合能力的综合资质,属于行政审批类资质。

客观地说,具备地质勘查资质并不是勘查工作高质量的充分条件,但地质勘查资质管理有效维护了勘查市场秩序,从源头(人员、设备等)上保证了从事勘查工作所必须的基本条件,同时对勘查单位的勘查行为具有强制性的约束效力,如地勘单位从事勘查工作必须具备资质条件,不得超越资质类别和资质等级从事勘查活动,不得弄虚作假等,对保证勘查工作质量具有重要的作用。

 

合格人士制度

国际上主要矿业国没有法人单位的勘查资质,也没有行业勘查规范,勘查工作质量和资源储量报告编制质量保障主要依赖合格人士的工作。国际上最典型的合格人士制度国家为澳大利亚和加拿大。

加拿大NI43-101法规规定合格人士必须是在其国家监管下的矿业行业协会的职业地球科学家或工程师,在矿产勘查或采矿相关专业拥有大学学历或具有同等资格,至少有5年相关专业或矿化领域的工作经验。澳大利亚JORC规范规定合格人士是矿产行业的专业人员,是澳大拉西亚采矿与冶金协会或澳大利亚地球科学家学会或一个认定的海外专业组织的会员或高级会员,在信息披露报告中所涉及的矿化类型和矿床类型、本人所负责的业务方面至少具有五年以上相关经验。

不论是澳大利亚还是加拿大,各协会一般都会规定会员应具有相应的教育背景、至少五年的相关领域工作经验、最高标准的职业道德。协会有权对违规的会员采取处罚措施。CRIRSCO体系合格人士制度是一种行业认可机制,合格人士可以亲自编写矿产资源储量披露报告,也可以由自己的团队完成,但需要合格人士的书面同意,合格人士须确保披露信息的实质性和透明性,并承担因此带来的责任。

 

地质勘查资质管理制度与CRIRSCO体系合格人士制度对比

 

相似之处

1、均以保障工作质量为目的

在中国地勘行业中,地质勘查资质级别在一定程度上是勘查单位的工作经历、服务能力和技术水平的体现,甚至在行业内是一种荣誉。同样,国际资本市场合格人士是被行业普遍认可的,是从业人员中的佼佼者,其签字代表着可靠的工作质量和承担责任的能力。

2、均强调专业性

地质勘查资质认定除了要求技术人员、设备仪器、质量管理体系和安全生产管理体系符合标准外,还针对工作对象和勘查手段实行分类分级管理,强调不得超越资质类别和等级从事勘查活动。国际资本市场对合格人的认可同样强调合格人的教育背景、相关领域的实践经验。

3、均注重团队分工协作

地质勘查资质是一种综合资质,要求在矿产勘查的各个阶段均应具备相应的专业技术人员,如工程测量、钻探施工、采样、编录等各个环节都有相应的专业技术人员负责。在报告编制阶段,也实行专业分工负责制,主编全面负责报告编制,地质、测量、物探、化探、分析测试、选矿试验、作图、资源量估算、经济等部分均可由相应的专业技术人员完成。

这与国际矿业资本市场合格人士制度中规定的勘查工作及技术报告必须以合格人的工作或在合格人指导下的工作为依据,并由合格人编制或在合格人监督下的团队编制的要求是一致的。合格人的专业团队在勘查工作、资源量估算、储量估算方面均有分工。

4、从业人员均需承担相应的责任

 

地质勘查资质要求勘查单位内部有完善的质量管理体系,一般勘查单位内部质量管理条款中,均有各专业技术人员应对自己的工作负责的内容。这与合格人士制度是一致的,合格人士制度最本质的特征即合格人应对自己的工作负全面责任,并对自己所认可的其他人的工作负全面责任。

 

不同之处

1、性质不同

地质勘查资质是单位资质,国家通过对具有法人资格的勘查单位勘查资质的管理实现对勘查行业工作质量的管理,强调勘查工作须由勘查单位开展,是一种质量保障机制。

合格人士制度是行业对从业人员能力和信誉的认可,不是某种资质,只有已经开展了工作,其签字成果已被认可的从业人员,才称其为合格人士。合格人士制度是一种自律机制。

2、认定条件不同

地质勘查资质有可操作的认定指标,由主管部门统一认定。合格人有最低条件要求,若想被行业认可或被资本市场认可,首先需充分展示自己的教育背景和从业经历,其次是自我肯定,并得到其他合格人士的肯定,被资本市场接受。

3、管理方式不同

地质勘查资质由国家对有资质的勘查单位进行管理,勘查单位通过内部管理体系进行具体的勘查项目质量管控,是一种分层次的管理机制。

合格人士因不是一种资质,不存在专门管理合格人的组织,但合格人必须是被认可的某一学会或协会的会员,合格人作为会员必须服从学会或协会的管理并严格遵守会员规章和职业道德规范。为进一步保障合格人士制度的有效运行,合格人士所在的公司要为其购买职业责任险、公共责任险或一切险。

4、专业分类体系不同

地质勘查资质按调查的对象分为区域地质调查、海洋地质调查、石油天然气地质勘查等综合地质勘查资质,按勘查手段分为地球物理勘查、地球化学勘查、地质钻(坑)探等专业地质勘查资质。

合格人士制度强调的专业分工更加具体,可以细化到煤炭、铜矿、铁矿等具体矿种,甚至是同一矿种的不同矿化类型,在储量估算方面必须还要采、选、经济等多专业协作完成。

5、个人责任不同

在中国,专业技术人员的资质是勘查单位资质的一部分,专业技术人员的工作必须服从勘查单位的质量管理规定,在出现问题但不涉及法律责任时,由勘查单位对其进行处罚。

而合格人士制度将责任直接落实到人,合格人对签字的披露报告需负全面责任。

6、单位责任不同

地质勘查资质是单位资质,由找矿效果衍生的责、权、利的承担主体,不是技术人员,而是其所在的单位。

在合格人士制度体系下,合格人士既是协会会员,又是公司职员,合格人对自己的工作负主要责任,其所在的单位只负连带责任。

 

两种制度综合对比

1、地质勘查资质管理制度

地质勘查资质管理部门不能直接对具体的勘查项目质量进行控制。地质勘查资质是一种行业准入机制,资质单位的作业质量受其技术人员水平、设备仪器质量、质量管理体系和安全生产管理体系的完备程度和可执行性约束,但具备勘查资质并不是勘查工作高质量的充分条件。

事实上,不乏有单位在设备上弄虚作假、借用其他单位技术人员资质或跨资质类别和资质等级进行勘查的现象。也有的勘查单位对从业人员的资质把关不严,特别是勘查项目多而技术人员不足时,甚至出现由非专业人员干专业的事,单位的技术负责人对工作质量亦不检查,质量管理体系不落实,严重影响勘查工作质量。

对关键从业人员的约束不强。勘查一旦出现问题,面向社会直接承担责任的是勘查单位,单位责任是主体,个人仅负连带责任。即使出现弄虚作假后果严重的个人,对其按刑法诈骗罪、伪造公文罪等论处,但惩戒效果仍不理想。而国际资本市场合格人一旦出现能力和道德问题,不但会被其所在的社会组织处罚,如果造成的后果严重,还会被永久退出资本市场。

2、合格人士制度

合格人士制度是一种个人能力认可制度,虽然资本市场有信息披露规则,但在技术方法方面没有规范可参考,勘查工作质量和资源储量报告编制质量保障主要依赖合格人士的工作。

而合格人士的工作质量依靠的是自己的经验和判断,或是参照同行业内的最佳勘探实例。因此不同的合格人士工作结果可能会出现很大差异。而我国有统一的勘查规范、勘查报告编写规范、核实报告编写规定等,且这些规范和规定会随着勘查技术发展而适时修订,大多数技术工作均有其质量标准。

在利益的趋动下,合格人士亦可能弄虚作假,或通过技术手段做出有利于委托方的结果。特别是后者,在无标准规范约束的情况下,普通投资者很难识别,只能依赖同行监督。因此,合格人士的签字亦不是万能的市场通行证,当对其工作存在疑问时,必须通过第三方对其工作质量进行评审。

 

 

地质勘查资质取消对矿产资源储量报告编制的影响及对策

 

矿产资源储量报告是地质勘查工作的重要成果,是矿产资源管理、风险勘查市场投资和资本市场融资的重要依据。我国的地质勘查报告一直以来都是由有地质勘查资质的勘查单位编制,即使取消了地质勘查资质后,绝大多数报告编制仍由以往具备勘查资质的地勘单位完成,到目前为止对报告的质量影响不大。

目前已有由无资质单位编制的核实报告。但不排除有个人和单位在无相关专业和从业背景的条件下,从事地质勘查工作的情况出现。特别是勘查报告和核实报告编制工作不再强制要求由具有相应资质的单位承担,在我国地勘行业诚信体系不完备,相关从业人员可靠性差,缺乏行业自律制度的条件下,勘查工作的风险更多地落在了矿产资源储量报告评审环节。

但评审只是对勘查工作质量的鉴定手段,通过评审排除弄虚作假等市场高风险行为,显然是不现实的。同样,通过事后追责的方式约束市场行为,将面临高额社会成本,也不是规范勘查工作行为的最佳方式。

解决以上问题的较好方式,是将现行的责任体系予以完善,在单位责任的基础上突出个人责任,建立从业人员责任体系,国际矿业资本市场合格人士制度可供参考。

 

建立中国矿产资源储量报告编制合格人士制度的可行性

 

首先,地质勘查资质的取消,除了意味着对勘查单位的从业门槛不再强制要求,对勘查单位的行为也削弱了约束,可能出现各类伪地勘单位”“草台班子以压低工程造价甚至编造数据等方式恶性竞争,扰乱地勘市场的现象。必须抓紧时间建立适应新形势的质量保障体系。

其次,中国矿业资本市场完善程度相对于国际市场仍有一定差距,业内人士认为主要原因是缺少监管制度,包括信息披露标准和合格人士制度,以至于对风险缺乏防控手段。随着中国的矿业资本市场不断发展,国际交流沟通不断加强,建立中国自己的合格人士制度是必然需求。

第三,政府主管的矿产资源储量评审备案制度是勘查工作质量保障的重要方面。但政府评审备案最根本的目的是实现对矿产资源储量所有者权益,兼顾市场公平和维护公众利益,政府过多参与市场行为,为市场背书,显然是不合适的。当前,亟需划清政府与市场的边界。用合格人的工作代替政府直接参与资本市场的行为,是政府更好地实现放管服的需要。

最后,我国的地勘行业长期以来培养了大量专业技术人员队伍,主要来自专业的地勘单位、矿山设计单位、矿业企业,各单位地质项目负责人或首席地质师的作用与合格人的作用相当,建立合格人士制度具备人员基础。我国有中国矿业联合会、中国矿业权评估师协会等具有行业管理职能的行业组织,可以选择现有协会对专业技术人进行管理,制定统一的会员资格条件和管理规则,建立职业道德规范,制定会员的专业发展规则,实现对合格人的培养和管理。

 

党的十九大提出要科学准确把握政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用。地质勘查资质审批的取消,使地勘行业市场化更进一步,将对地勘行业带来深远的影响。面对新形势,借鉴CRIRSCO体系合格人士制度的成功经验,建立中国矿产资源储量报告编制合格人士制度,从而构建由单位各专业资质、个人从业能力和责任为主要构成的矿产资源储量报告责任体系,保证报告质量,是必要的,也是可行的。

随着我国矿业行业对外开放不断扩大,以及一带一路倡议的全面实施,合格人士制度必将有利于我国矿业资本市场与国际矿业资本市场的互联互通,加快我国矿业企业国际化的步伐。

[责任编辑:dc]

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